В начале текущего года в Петербурге развернулась настоящая битва районов: в бой бросались домами и кварталами, постоянно прибывали свежие силы, в ход шли разные инструменты. Правда, вся эта схватка была чисто виртуальная, да и цель у нее вполне спортивная — попасть в финал городского проекта партиципаторного бюджетирования под названием «Твой бюджет» («ТБ»). Не без интриг удалось выявить шесть районов-победителей. Но сегодня, спустя несколько месяцев с тех событий, цель всего мероприятия уже близка — городские комитеты завершают экспертизу проектов, подготовленных районными активистами.
Если описать «Твой бюджет» в двух словах — это новый механизм участия рядовых граждан в процессе распределения бюджетных средств. В 2019 году стартовал четвертый сезон проекта, который завершится в июне утверждением от 6 до 18 проектов (это решит голосование) на общую сумму 90 млн рублей. Нельзя назвать эту сумму большой, особенно на фоне почти 600 млрд городского бюджета. Однако «ТБ» стал, судя по всему, пробным камнем: уже сейчас запускаются новые, более масштабные механизмы вовлечения горожан в планирование на уровне целых районов (программа «Родной район») или в комплексные проекты общественного участия («Инициативный бюджет 2.0»).
«Твой бюджет» устроен просто: между районами Петербурга разыгрывается право самостоятельно распределять 15 млн рублей бюджетных средств (в первые два года проекта сумма была 10 млн). Самостоятельно означает, что в каждом районе 20 граждан, определенных случайным образом, формируют рабочую группу (так называемую бюджетную комиссию). В течение примерно четырех месяцев они прорабатывают свои или чужие инициативы, проводят их через экспертизу в профильных органах власти, голосуют за один-три и далее мониторят процесс реализации. Еще 20 человек из резервной комиссии страхуют работу основной команды.
Состав бюджетных и резервных комиссий крайне разношерстный: от студентов-первокурсников до заслуженных пенсионеров (хотя в 2019 году заметно возросла доля 20-30-летних). В социальном плане комиссии — город в миниатюре: в них представлены инженеры, бухгалтеры, бизнесмены, дизайнеры и другие городские профессии. Состав районных комиссий иногда причудливо отражает районную специфику: например, на Васильевском острове преобладают студенты, выпускники и преподаватели двух «местных» университетов — Горного и СПбГУ. А на Петроградке бюджетную комиссию практически оккупировали художники и яхтсмены. Выдвигаемые инициативы чаще всего касаются благоустройства, озеленения, спортивной инфраструктуры, социальных объектов и т.д. В 2019 году уже подано в общей сложности 7646 идей.
Бюджетная комиссия собирается раз в неделю после рабочего дня, обычно в районной библиотеке. Каждое заседание — это насыщенный брейнсторм. Вообще, стороннему наблюдателю может показаться, что это члены инвестиционного комитета какой-то компании готовятся выносить проект на совет директоров. Примерно в этом и заключается цель работы — отточить каждую заявку до состояния «фирменной», то есть подготовленной профессиональными чиновниками. «Помните, вам придется буквально пропихивать свои проекты, поэтому заявки должны быть идеальными», — наставляет вновь избранных членов БК Фрунзенского района консультант проекта «ТБ», научный сотрудник центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) Дарья Димке.
«Пропихивать», возможно, не совсем корректное слово, соглашается Дарья Димке, но именно так лучше всего можно описать процесс подготовки и реализации заявки. Чиновники привыкли к стандартным задачам: переложить асфальт, обрезать тополя, покрасить фасад. «Как только на экспертизу приходит что-то нестандартное, например велодорожки или скейт-парк, это зачастую вводит сотрудника профильного комитета в ступор», — продолжает она введение в предмет. Не упрощает жизнь и чисто петербургская специфика — особый охранный статус многих объектов и сложная, не всегда интуитивно понятная структура распределения властных полномочий.
Именно поэтому важнейший элемент работы бюджетных комиссий — образовательный. Участники проекта проходят своего рода курс молодого бойца в бюджетной и бюрократической грамоте, а также в социальном предпринимательстве. Наибольшие откровения обычно приносит лекция про государственные закупки («знаменитый» 44-ФЗ). В частности, у многих открываются глаза на тот факт, что по закону в большинстве госзакупок превалирует критерий цены, поэтому побеждает не лучший, а самый дешевый. Не менее увлекательной является лекция про тонкости организации бюджетного процесса. «После этих лекций мне стало понятно, почему многое происходит именно так, как происходит», — не унывает Леонид Андрухов, ожидающий реализации своего проекта — веломаршрута на Большом проспекте В. О. — с 2017 года.
Когда в октябре 2015 года петербургский Комитет финансов позвали на первую Всероссийскую конференцию по инициативному бюджетированию (ИБ) под эгидой Минфина РФ, подобные практики уже постепенно становились мейнстримом в России. На конец 2015 года жители 15 регионов РФ отобрали свыше 3 тыс. проектов на сумму около 1,5 млрд рублей. В Петербурге о вовлечении граждан в процесс распределения бюджета до сих пор не задумывались. Однако сигнал был услышан: надо включаться в общероссийский тренд.
На самом деле, тренд уже давно общемировой. ИБ впервые появилось в Латинской Америке в 80-е годы прошлого века и с тех пор успешно реализуется более чем в 20 странах мира. Эта практика, зародившаяся в небольших провинциальных городах и сельских общинах, в последнее десятилетие захватила и мировые столицы. В Париже и Мадриде, сопоставимых с Петербургом по населению и бюджету, размер распределяемых через процедуры ИБ средств достигает 100 млн евро. Хотя в Париже это всего лишь 1% городского бюджета, но в расчете на одного жителя получается немало — около 50 евро (35 евро в Мадриде).
«Участники проекта проходят своего рода курс молодого бойца в бюджетной и бюрократической грамоте, а также в социальном предпринимательстве»
В России ИБ впервые опробовали в 2007 году в Ставропольском крае. Это был пилотный проект Программы поддержки местных инициатив (ППМИ), разработанной специально для России Всемирным банком. Программа нацелена на то, чтобы помочь муниципалитетам в беднейших регионах приоритизировать ограниченные бюджетные ресурсы с учетом реальных потребностей населения. Проекты обычно очень конкретные и решают самые наболевшие проблемы местных сообществ: залатать дорогу, выкопать колодец и т.д. Ставропольский эксперимент оказался настолько успешным, что на сегодня практику ППМИ ввели у себя более 30 регионов.
Подход ППМИ построен по принципу «конкурса проектов»: сначала формируется большой пул проектов, затем народный сход (в прямом смысле) голосует за наиболее актуальные, и те в свою очередь поступают на конкурсную комиссию для проверки на соответствие формальным критериям. Эти критерии могут варьироваться от региона к региону, но зачастую в числе наиболее весомых — доля софинансирования со стороны местного населения и бизнеса. Как объясняет Дарья Димке, в бедных регионах другое отношение к власти, и для решения самых насущных проблем местные жители готовы буквально помогать местным властям. Правда, на практике ППМИ доля софинансирования со стороны жителей редко превышает 10%.
Отдельным курсом развивалась другая «школа» ИБ, которая не предполагает подобного краудфандинга. Это так называемое партисипаторное бюджетирование (ПБ), которое в России продвигает ЕУСПб при поддержке фонда А. Кудрина. В отличие от ППМИ, в этой модели на первом месте стоит не проект, а человек. Распределение бюджетных средств происходит через специально созданную комиссию, состоящую из людей, готовых вкладывать в проект свое время и разбираться в деталях. В свою очередь организаторы готовы вкладываться в участников, пропуская их через сильный образовательный блок. «На выходе муниципалитет или регион получает площадку для диалога горожан и власти, инструмент самореализации для неравнодушных граждан, ну и собственно решение проблем, до которых раньше не доходили руки», — говорит Дарья Димке.
Третье направление ИБ в России — отдельные региональные практики, обычно реализуемые под вывесками «Народный бюджет» и «Народная инициатива». Это вариации практик ППМИ и ПБ в разных пропорциях, запущенные при поддержке партии «Единая Россия» и Общероссийского народного фронта в 2010-11 годах. Наиболее ярким примером является Тульская область, где по предварительным данным в 2018 году реализовано проектов почти на 800 млн рублей, из них около 140 млн поступило от населения и благотворителей. Однако об успехе всего этого направления сложно судить в силу информационной закрытости их проектных офисов и отсутствия у них консультантов-методологов (таких, как Всемирный банк или ЕУСПб).
По итогам 2017 года в процесс развития инициативного бюджетирования были вовлечены 57 субъектов РФ (75 в 2018-м). На инициативы, отобранные с участием граждан или с учетом их мнения, в 2017 году направлено в общей сложности 14,5 млрд рублей. Некоторые из российских практик отмечены даже на мировом уровне. Так, в шорт-лист престижного международного конкурса проектов ИБ/ПБ, прошедшего в ноябре 2018 года в Барселоне, попал проект ППМИ в Якутии. Наряду с действительно рекордным числом участников, организаторов конкурса, судя по всему, впечатлили размеры республики (один только муниципалитет «Оленекский улус» сопоставим по площади с Германией) и погодные условия, при которых там развивается практика ИБ.
Рассмотрев варианты развития, по которым может пойти регион, начинающий с нуля, Комитет финансов Санкт-Петербурга остановил свой выбор на партиципаторном бюджетировании. «Изначально было понимание, что базовые задачи — дороги, ЖКХ, благоустройство — город в состоянии выполнять в стандартном режиме, — говорит куратор проекта, зампредседателя Комитета финансов Наталия Лукьянова. — То, что нам было нужно, — это новые креативные идеи, которые обычно не приходят в голову чиновникам». Основным консультантом «Твоего бюджета» стал ЕУСПб, а на разных этапах к реализации подключались и другие экспертные группы — Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Минфина РФ и Санкт-Петербургский государственный экономический университет.
В практике «Твоего бюджета» за четыре года было немало всего креативного: от кинотеатра на велотяге до покупки слона в зоопарк. Но естественный фильтр в виде голосования на бюджетной комиссии обычно выявляет объективно полезные проекты. Примеры самых ярких проектов, победивших в предыдущие годы: велодорожки, раздельный сбор и вывоз мусора в школах, проекты для бездомных (пункт обогрева и помывочная), социальная мастерская для многодетных семей и др. Конечно, есть и более прозаичные — светофоры, скамейки, капремонт библиотек и садиков в наболевших локациях. «В любом случае это все то, чего не было до сих пор», — констатирует Наталия Лукьянова. За редким исключением все утвержденные проекты реализованы или реализуются.
Помимо пайплайна новых идей, «ТБ» преследует ряд дополнительных целей. Благодаря ему администрация города получает обратную связь от жителей по наиболее актуальным и острым вопросам развития городской среды. «Мы все время анализируем поступающие заявки, и это, конечно же, влияет на бюджетные решения», — говорит Наталия Лукьянова. С тех пор как в 2016 году в Центральном районе победила первая заявка по велосипедизации, из года в год до 20% всех заявок в «ТБ» касаются велосипедной инфраструктуры. В итоге сегодня в Смольном согласован план, предполагающий введение около 40 км веломаршрутов в год до 2021 года.
Другой побочный эффект «ТБ» работает более тонко. Как объясняет Дарья Димке, в основе идеи партиципаторного бюджетирования лежит республиканская модель, которая требует от граждан бОльшей вовлеченности и бОльших знаний, чем просто участие в выборах. Более того, в ряде вопросов неприемлемо отдавать решение на откуп большинству: выбирать должны те, кто владеет вопросом глубоко и готов вкладывать свое время. Людей, отвечающих этим критериям, не так много: пока это не больше 150 человек от района (столько обычно приходит на жеребьевку), хотя в перспективе Наталия Лукьянова оценивает их количество в 0,5% от всего населения города (то есть до 25 тыс. человек). Именно на таких неравнодушных, сознательных граждан и ориентирован «Твой бюджет».
Но даже у активных и неравнодушных людей не сразу получается перейти к конструктивному диалогу: не хватает того, что Дарья Димке называет навыком делиберации, умением находить консенсус. «Это было хорошо заметно на первых заседаниях бюджетных комиссий: люди не знали, как презентовать свой проект, а уж тем более как убедить остальных 19 членов комиссии проголосовать за него», — вспоминает она. Именно поэтому в проекте «ТБ» основное внимание уделяется развитию подобных навыков. Это достигается за счет архитектуры проекта и техник, заложенных в формате заседаний. «Голосование на бюджетной комиссии напоминает политический процесс в миниатюре», — говорит автор проекта по созданию велодорожки по набережной реки Фонтанки Стас Иванов. Так, в процессе подготовки к голосованию люди формируют коалиции, выстраивают стратегию, ведут переговоры.
Члену бюджетной комиссии Василеостровского района в 2019 году и преподавателю журфака СПбГУ Егору Королеву больше всего в проекте «ТБ» нравится то, что в режиме ролевой игры люди учатся договариваться и обсуждать комплексные проблемы, в том числе на одном языке с чиновниками. Это очень важно в решении городских проблем. Егор Королев несколько лет работал пресс-секретарем одной из районных администраций. «Огромная часть людей только жалуются, и лишь единицы готовы приходить в приемные часы и высказывать свое мнение», — говорит он. Кстати, лучший результат, по его наблюдениям, был в тех дворах, где люди не жалели сил и времени.
«В ряде вопросов неприемлемо отдавать решение на откуп большинству: выбирать должны те, кто владеет вопросом глубоко и готов вкладывать свое время»
Критиков у проекта «Твой бюджет» хватает. Стоит почитать комментарии в любой районной группе проекта в социальных сетях. Одних не устраивают процедуры, заложенные в проекте (например, принцип жеребьевки при выборе членов комиссий). Другие считают проект слишком миниатюрным. «90 млн — капля в море, особенно на фоне накопившихся проблем в историческом центре», — считает Егор Королев. Третьи хотели бы, чтобы проект распространялся на большее количество районов.
По словам Наталии Лукьяновой, для этого есть объективные ограничения. Во-первых, это пропускная способность бюрократического аппарата. Те 90-100 проектов, которые ежегодно рождаются в недрах «ТБ» и уходят на экспертизу в профильные комитеты, — это пока что потолок. Многие проекты нестандартные и поэтому требуют сопровождения практически в ручном режиме со стороны Комитета финансов. Отсюда второе бутылочное горлышко — внутренние ресурсы проекта. «Без ущерба качеству мы не можем увеличить количество проектов», — говорит Наталия Лукьянова.
В то же время даже в текущем формате «ТБ» создает мультипликативный эффект, в разы превышающий свой базовый бюджет. Если рассматривать его как трамплин для таких проектов, как «Велосипедизация» и «Парк на Смоленке», то цифры впечатляют: только на развитие сети веломаршрутов в бюджете города запланировано по 600 млн в год. Стоимость проекта благоустройства на набережной реки Смоленки, по предварительным оценкам, может составить несколько сот миллионов рублей. Помимо этого, есть более мелкие примеры, когда инициативы, заявленные в рамках «ТБ», были реализованы за счет бюджетов районной администрации или других комитетов.
В Комитете финансов думают и о прямом масштабировании «ТБ». Возможный вариант, который сейчас обсуждается, — это увеличение суммы денег в расчете на один проект. Правда, здесь сложно будет избежать конфликта интересов с более насущными бюджетными расходами, такими как медицина и образование. Еще одной альтернативой могло бы стать внедрение в той или иной форме практики софинансирования, как в модели ППМИ. «Мы рассматриваем возможность привлечения внебюджетных средств в форме поступлений от бизнеса, НКО, а также от наших 111 муниципалитетов», — говорит Наталия Лукьянова.
Все же приоритетным направлением развития «ТБ» признана концепция соучаствующего проектирования. В итоге в следующих циклах «Твой бюджет», сохранив свое основное ядро, может пополниться новыми «треками»: школьным (пилотный проект в Центральном районе планируется запустить уже в сентябре 2019 года), девелоперским (инициативное бюджетирование с элементами соучаствующего проектирования) и муниципальным (обеспечение условий для запуска ПБ на местном уровне). В кулуарах Комитета финансов такой обновленный формат носит рабочее название «Инициативный бюджет 2.0».
Можно ожидать, что обе вариации «Твоего бюджета» в совокупности с недавно объявленной программой «Родной район» (механизм учета мнения жителей при создании концепции комплексного развития района) составят неплохой набор инструментов для неравнодушных петербуржцев.
По словам Дарьи Димке из ЕУСПб, отсутствие навыка делиберации часто мешает добиваться успеха многим общественным движениям современного Петербурга. Вместо того чтобы изучить «врага» в лицо и играть по его правилам, люди чаще всего действуют «на кухонном уровне». В этом смысле приятным исключением является движение «Парк на Смоленке», которое смогло воспользоваться всеми плюсами «ТБ».
Неудовлетворительное состояние берегов реки Смоленки, а также угроза застройки участков в ее устье уже давно беспокоили жителей двух островов — Васильевского и Декабристов. Ежегодно в «ТБ» подаются сотни заявок по этой теме, а активисты движения «Парк на Смоленке» часто проходят в бюджетные и резервные комиссии, оттачивая навыки взаимодействия с бюрократическим аппаратом.
В 2016 году в «ТБ» победил объединенный проект по Смоленке, состоящий из пяти инициатив. Это стало отправным пунктом для того, чтобы власти обратили внимание на проблему. Было принято решение включить Смоленку в приоритетный городской проект по формированию непрерывных пешеходных пространств и увеличить финансирование по победившей заявке. Также в результате комплекса грамотных действий со стороны активистов городские власти постепенно идут на уступки в части застройки устья реки.
«Благодаря „Твоему бюджету“ жители получили возможность начать диалог с властью, привлекли внимание к проблеме Смоленки и внедрили благоустройство реки в общий бюджетный процесс Санкт-Петербурга», — комментирует депутат муниципального округа № 7 и активист движения «Парк на Смоленке» Нелли Вавилина.
На несколько дней в апреле Петербург стал центром мировой мысли по теории и практике партиципаторного бюджетирования (ПБ). В рамках Недели городских изменений на площадке Центра дизайна Artplay Spb собрались чиновники, урбанисты и мировые гуру ПБ (Джем Мет из Всемирного банка, Джованни Аллегретти из Коимбрского университета в Португалии и многие другие).
Участники форума выделили несколько глобальных тенденций, определяющих развитие практик ПБ: падение доверия к институтам представительной демократии, процессы диджитализации и урбанизации, развитие общества постпотребления.
Одним из лейтмотивов форума стал поиск путей перехода к более масштабному общественному (гражданскому) участию. Как показывает мировой опыт, общественное участие (ОУ) охватывает множество разных способов вовлечения граждан в развитие городской среды — общественные дебаты, опросы, голосования, ПБ (как частный случай) и др.
Спектр вовлекаемых групп населения может довольно сильно различаться. Яркий пример — школьники, чьи идеи очень креативны, но имеют мало шансов быть услышанными. В некоторых странах к общественному участию эффективно привлекаются мигранты, заключенные и другие маргинальные группы населения.
Чтобы ОУ могло полноценно развиваться, жизненно необходимы институты и законы. В числе идей, выдвинутых на форуме, — принятие закона именно об общественном участии вместо обсуждаемого не первый год закона об инициативном бюджетировании. По мнению участников, важно закрепить сам формат ОУ и сделать его обязательным, а уж конкретная форма участия — дело техники.
В то же время форум показал, что на российской почве формат ОУ вполне назрел в сфере проектов развития городской среды — девелоперских, архитектурных, ландшафтных. К реализации пилотных проектов готовы все заинтересованные стороны — чиновники, девелоперы и граждане. Данный вариант ОУ называется соучаствующим проектированием. Это практика вовлечения жителей в обсуждение крупных проектов развития городской среды на этапе разработки проектной документации или еще раньше — на стадии концепции.
Технология уже несколько лет успешно применяется в России. В частности, на форуме своим опытом поделились специалисты из КБ «Стрелка» (Москва), «Проектной группы 8» (Республика Татарстан) и Института развития городской среды Нижегородской области. Следующим этот инструмент планирует применить Санкт-Петербург.
| Критерий/Программа | ППМИ | «Твой бюджет» | Народный бюджет, народная инициатива |
|---|---|---|---|
| Куратор/консультант | Всемирный банк | ЕУСПб | «Единая Россия», ОНФ |
| Тип | Инициативное бюджетирование (ИБ) | Партиципаторное бюджетирование (ПБ) | Сочетание обоих подходов |
| Уровень охвата | Сельские населенные пункты и поселения | Городские муниципалитеты | Сельские населенные пункты, городские муниципалитеты и поселения |
| Тип проектов | Базовые, точечные | Креативные, комплексные | Базовые, точечные |
| Внебюджетное софинансирование | Обязательно | Необязательно, на практике редко |
Обязательно |
| Образовательный блок | Нет | Есть | Нет |
| Кто голосует | 2-этапный отбор: народный сход + ранжирование по критериям | Бюджетная комиссия, избранная из числа местных жителей | Онлайн-голосование |
| Примеры регионов | Ставропольский и Хабаровский края, Кировская, Нижегородская и Тверская области, Республики Башкортостан и Северная Осетия — Алания, Еврейская автомная область | Санкт-Петербург, Сосновый Бор, Всеволожск, Череповец, Кировская, Новгородская области | Тульская, Иркутская, Свердловская, Омская, Рязанская и Волгоградская области |
